Szanowny Pan
Donald Tusk
Prezes Rady Ministrów
Jesienią ubiegłego roku ukazały dwa rozporządzenia Unii Europejskiej regulujące bardzo ważne i wrażliwe obszary działalności lotnictwa cywilnego.
1. ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (UE) NR 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiające wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 – z terminem wejścia w życie 28 października 2012.
Rozporządzenie to zawiera wspólnotowe, szczegółowe przepisy dotyczące operacji zarobkowego transportu lotniczego przy użyciu samolotów i śmigłowców oraz szczegółowe przepisy dotyczące warunków wydawania, utrzymywania, zmieniania, ograniczania, zawieszania lub cofania certyfikatów operatorów statków powietrznych, a także inne, bardzo ważne przepisy, choćby dotyczące prowadzenia inspekcji na pokładach statków powietrznych, tzw. inspekcji na płycie.
2. ROZPORZĄDZENIE WYKONAWCZE KOMISJI (UE) NR 923/2012 z dnia 26 września 2012 r. ustanawiające wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych dotyczących służb i procedur żeglugi powietrznej oraz zmieniające rozporządzenie wykonawcze (WE) nr 1035/2011 oraz rozporządzenia (WE) nr 1265/2007, (WE) nr 1794/2006, (WE) nr 730/2006, (WE) nr 1033/2006 i (UE) nr 255/2010 – z terminem wejścia w życie 4 grudnia 2012.
Rozporządzenie to ma na celu ustanowienie wspólnych zasad dotyczących przepisów lotniczych i operacyjnych dla służb i procedur żeglugi powietrznej obowiązujących we wspólnej europejskiej przestrzeni lotniczej. Przepisy tego rozporządzenia można uznać jako prawo lotnicze Unii Europejskiej.
Przepisy tego aktu prawnego bazują na przepisach Załączników 2 i 11 do Konwencji Chicago 1944 (Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym – Konwencja ICAO). Rozporządzenie nadaje przepisom obu tych załączników jednolicie obowiązujące brzmienie w całej Unii Europejskiej. Jako rozporządzenie Unii Europejskiej wchodzi do naszego krajowego systemu prawnego i w ten sposób przepisy załączników 2 i 11 do Konwencji ICAO stają przepisami powszechnie obowiązującego prawa krajowego.
Jeśli przyjąć, za zasadę, że w jednej przestrzeni mogą obowiązywać jednolite, obowiązujące wszystkich zasady poruszania się, to taką zasadą dla przestrzeni powietrznej Unii Europejskiej i poszczególnych jej części jest rozporządzenie UE 923/2012. Trudno sobie wyobrazić procesy integracyjne wynikające z inicjatywy tworzenia Funkcjonalnych Bloków Przestrzeni Powietrznej (Functional Airspace Block – FAB), ramach której jesteśmy związani umową z Litwą, bez przyjęcia wspólnych zasad ruchu lotniczego. A sytuacja chyba do tego zmierza ponieważ Litwa zadeklarowała, że nie będzie korzystać z możliwości przesunięcia terminu stosowania rozporządzenia 923/2012.
Dokument pod nazwą „Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku” przyjęta przez Radę Ministrów 22 stycznia 2013 roku, w części określającej perspektywy transportu lotniczego (pkt 4.2 str 59) zawiera następujące stwierdzenia:
Zwiększenie przepustowości przestrzeni powietrznej poprzez wdrożenie inicjatyw związanych z Jednolitą Europejską Przestrzenią Powietrzną (ang. Single European Sky- SES).
Niezbędne będzie wdrożenie założeń Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Odnosi się to zarówno do obszarów dotyczących identyfikacji, implementacji i nadzoru procesów operacyjnych oraz zarządczych, jak również aktualizacji i rekomendacji do wdrożenia infrastruktury nawigacyjnej, zgodnie z rozporządzeniami oraz dokumentami strategicznymi, związanymi z utworzeniem SES. Prowadzone będą działania, aby osiągnąć wyznaczone, zarówno przez Komisję Europejską, jak i Państwa Członkowskie, cele (tzw. performance targets), które powinny zawierać się w celach ogólnych, scharakteryzowanych jako:
• trzykrotne zwiększenie przepustowości przestrzeni powietrznej;
• wskaźnik bezpieczeństwa na najwyższym możliwym poziomie;
• ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko, wywieranego przez lotnictwo o 10%;
• obniżenie jednostkowego kosztu zarządzania ruchem lotniczym o 50%.
Ważnym projektem będzie utworzenie Bałtyckiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej (ang. Baltic FAB) pomiędzy Polską i Litwą.
Kluczowym elementem realizacji tego przedsięwzięcia będzie zwiększenie efektywności struktur organizacyjnych odpowiedzialnych za wdrożenie założeń SES w ramach lub pomiędzy konkretnymi podmiotami związanymi z żeglugą powietrzną, a także administracją rządową, która razem ze strukturą zarządzającą FAB będzie dawać impulsy i wskazywać kierunki zmian.
Zintegrowanie przestrzeni powietrznej Polski, Litwy oraz innych potencjalnych partnerów, jak i rozwój przestrzenny FAB-u poprzez włączanie do inicjatywy kolejnych zainteresowanych państw, jest działaniem priorytetowym. Równocześnie, konieczne
będzie wdrożenie planu integracji przestrzeni powietrznej w ramach inicjatywy SES pod kątem procesów, nadzoru ich wykonania, infrastruktury lotniczej (zarówno w kontekście przebudowy przestrzeni powietrznej, jak również urządzeń nawigacyjnych), a także kwestii prawnych (nadzór i odpowiedzialność nad operacjami wykonywanymi w przestrzeni powietrznej FAB-u).
Pragnę zwrócić uwagę na wyeksponowaną zależność zwiększania przepustowości przestrzeni powietrznej od realizacji programów europejskich, a szczególnie inicjatywy tworzenia Funkcjonalnych Bloków Przestrzeni Powietrznej, a w naszym przypadku Baltic FAB.
Przesunięcie terminu wdrożenia rozporządzeń dotyczących Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, a w szczególności rozporządzenia ustanawiającego wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych dotyczących służb i procedur żeglugi powietrznej (rozporządzenie UE 923/2012) nie może służyć skutecznemu osiąganiu tak sformułowanych celów.
Innym względem jest konieczność ciągłego dostosowywania przepisów prawa krajowego do ustawicznie rosnącej liczby przepisów międzynarodowych i ich nowelizacji.
Aktualnie wprowadzenie przepisów załączników do Konwencji ICAO do krajowego systemu prawa wymaga wydania rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu. Rozporządzenie Unii Europejskiej będące elementem systemu prawa krajowego, bez żadnej wątpliwości, może służyć uproszczeniu regulacji krajowych lub niektóre z nich uczynić zbędnymi.
Oba te rozporządzenia zawierają klauzule umożliwiające zastosowanie odstępstw:
– W przypadku rozporządzenia, o którym mowa w pkt. 1 (Rozporządzenie UE 965/2012), odstępstwo to może polegać na możliwości podjęcia decyzji o niestosowaniu przepisów zawartych w załącznikach I–V do tego rozporządzenia do dnia 28 października 2014 r.
– W przypadku rozporządzenia, o którym mowa w pkt. 2 (Rozporządzenie UE 923/2012) odstępstwo to może polegać na możliwości podjęcia decyzji o niestosowaniu przepisów tego rozporządzenia do dnia 4 grudnia 2014 r.
W obu rozporządzeniach pozostawia się to do decyzji Państw Członkowskich. Tak więc decyzje te mają charakter decyzji podejmowanych przez uprawnione do tego organy tych państw, w ich imieniu.
Podejmowanie decyzji o stosowaniu lub niestosowaniu przepisów prawa musi być odpowiednio umocowane w przepisach prawa i procedurach. W stosunku do prawa krajowego jest to oczywiste.
Wątpliwości budzi umocowanie prawne podejmowania decyzji o stosowaniu lub niestosowaniu przepisów prawa Unii Europejskiej lub choćby decydowanie o przesunięciu terminu stosowania takich przepisów, z czym mamy do czynienia w odniesieniu do obu rozporządzeń Unii Europejskiej.
Wątpliwości może też budzić fakt podejmowania działań związanych z przesunięciem terminu stosowania przepisów tych rozporządzeń już po ich wejściu w życie.
Po 28 października 2012 operatorzy lotniczy muszą wiedzieć jakie przepisy muszą stosować i co się od nich wymaga, a teraz po wejściu w życie rozporządzenia 965/2012 co mają stosować. Czy mają taka wiedzę?
Czy po 4 grudnia 2012 pracownicy Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej wiedzą czy przepisy rozporządzenia 923/2012 są obowiązujące i należy je stosować. To samo dotyczy pilotów i organizacji prowadzących szkolenie, Aeroklub Polski i wszystkich innych lotniczych organizacji użytkujących przestrzeń powietrzną.
W związku z tym, zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:
1. Czy i kiedy podjęto decyzje w sprawie skorzystania z możliwości przesunięcia terminu stosowania przepisów obu wymienionych rozporządzeń i jakie kroki podjęto w tej sprawie?
2. Jeśli takie decyzje podjęto, uprzejmie proszę o przedstawienie informacji o przesłankach je uzasadniających i podstawie prawnej przyjętego trybu postępowania w przedmiotowej sprawie.
3. Jaki jest aktualny stan prawny w obszarze objętym regulacjami, a szczególnie czy rozporządzenia te są stosowane, odpowiednio od 28 października (Rozporządzenie 965/2012) i 4 grudnia 2012 (Rozporządzenie 923/2012)?
4. Czy środowisko lotnicze zostało poinformowane o aktualnym stanie prawnym, jaki zaistniał w związku z obowiązkiem stosowania obu tych rozporządzeń, odpowiednio po 28 października i 4 grudnia ubiegłego roku?
5. Czy ryzyko zaistnienia zdarzeń spowodowanych niejasnością stanu prawnego w czasie pomiędzy rozpoczęciem stosowania przedmiotowych rozporządzeń a decyzją o ich niestosowaniu, w tak wrażliwym obszarze, jakim jest bezpieczeństwo ruchu lotniczego, zostało oszacowane?
6. Czy ewentualna decyzja o niestosowaniu przepisów rozporządzenia WE 923/2012 została uzgodniona ze stroną litewską, w związku z koniecznością zapewnienia jednolitości porządku prawnego w ramach Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej (Baltic FAB)?
7. Niektóre przepisy zawarte w obu rozporządzeniach mogą służyć uproszczeniu krajowych regulacji. Na przykład art. 4 rozporządzenia 923/2012 daje podstawę prawną do zwolnień ze stosowania przepisów ruchu lotniczego dla potrzeb wykonywania lotniczych operacji specjalnych. Alternatywą jest tworzenie odpowiednich regulacji krajowych. Czy podejmując decyzję o skorzystaniu z możliwości przesunięcia terminu stosowania przepisów obu wymienionych rozporządzeń bierze się pod uwagę fakt, że przez okres najbliższych dwóch lat nie będzie możliwe stosowanie przepisów obu przedmiotowych rozporządzeń, które dają możliwość uproszczenia regulacji krajowych poprzez stosowanie wprost przepisów tych rozporządzeń?
8. Czy brany jest pod uwagę niekorzystny wpływ na wizerunek naszego państwa sytuacji, gdy odpowiedni organ Unii Europejskiej uzna przesłanki podjęcia decyzji o skorzystaniu z możliwości przesunięcia terminu stosowania przepisów obu wymienionych rozporządzeń za niewystarczająco uzasadnione?
9. Czy zawiadomienie Komisji Europejskiej podjęciu decyzji o niestosowaniu przedmiotowych rozporządzeń w kilka miesięcy po ich wejściu w życie będzie odebrane jako świadectwo sprawnie funkcjonujących organów naszego państwa?
10. Czy dokonano oceny wpływu przesunięcia przez Polskę terminu wejścia w życie rozporządzenia UE 923/2012 na zaplanowane procesy integrujące przestrzenie powietrzne Polski i Litwy w ramach Baltic FAB?
Jerzy Polaczek
